Діяльність та спроможність органів слідства досліджувати найтяжчі міжнародні злочини

З початком збройного конфлікту на території України органи досудового розслідування отримали найбільший виклик у своїй роботі. Саме вони відповідальні за швидке реагування на факти вчинення кримінальних правопорушень, безпосередню роботу на місцях вчинення злочинів та проведення досудового розслідування. Натомість в органів прокуратури зберігається враження, що положення Кримінального процесуального кодексу України, який було прийнято у 2012 році, зменшили обсяг відповідальності покладеної на слідчих за якість та результати власної роботи, переклавши її на процесуальних керівників. Але, з іншого боку, підходи КПК України приділяють більше ролі якісній взаємодії між органами досудового розслідування та органами прокуратури, створюючи залежність результату у кримінальному провадженні від ефективної координації між ними.

Відповідно до статті 38 КПК України досудове розслідування здійснюють: слідчі підрозділи органів Національної поліції, органів безпеки, органів Державного бюро розслідувань; підрозділ детективів, підрозділ внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України; підрозділи детективів органів Бюро економічної безпеки України[302]. Загальні правила підслідності цих органів щодо найтяжчих міжнародних злочинів, визначені у попередньому розділі[303].

Попри значні виклики після 2014 року для правоохоронних органів, які вимагали інших підходів у роботі, спеціалізація органів досудового розслідування з наслідків збройного конфлікту почала формуватись лише у 2021 році. На рівні Офісу Генерального прокурора, Національної поліції України та Служби безпеки України було вирішено створити окремі слідчі підрозділи щодо роботи зі злочинами, вчиненими в умовах збройного конфлікту, на рівні головних слідчих управлінь, а також територіальних органів у Донецькій та Луганській областях[304]. Проте вже після 24 лютого 2022 року таке рішення стало неактуальним. Наслідки війни фіксувались у різних регіонах України, тому масштаби подій вимагали поширення спеціалізації слідчих органів і в інших областях. Окремі слідчі органи надалі ухвалили рішення про запровадження спеціалізації на рівні інших областей, а інші не можуть собі дозволити такий підхід через особливості внутрішньої структури та нестачу кадрів. Але навіть на фоні прийнятих рішень важливим кроком має бути закріплення пріоритету дослідження фактів найтяжчих міжнародних злочинів для органів досудового розслідування. Загальний масив проваджень, які знаходяться у їхній підслідності, тривалість розслідування та низька перспектива реальних процесів проти затриманих обвинувачених призводить до того, що, зокрема, факти порушень законів та звичаїв війни відходять на другий план у їх роботі.

Національна поліція України

Національна поліція України має найбільшу кількість особового складу, порівняно з іншими органами досудового розслідування. Загальна чисельність працівників НПУ становить не більше 140 тисяч осіб[318]. Така цифра виходить із завдань, які виконує НПУ. Наприклад, забезпечення публічної безпеки та порядку. Завдяки цьому органи НПУ максимально розгалужені на місцях та охоплюють рівень областей, районів, міст, районів у містах, а також міжрегіональні територіальні органи[319]. Серед них кількість слідчих поліції до повномасштабного вторгнення РФ на територію України становила до 15 тисячі осіб, а після — 8.3 тисячі.

З 2014 року основний фокус роботи з найтяжчими міжнародними злочинами для органів НПУ був зосереджений на областях, попри відсутність підслідності. Для того, щоб слідчі НПУ могли розслідувати ці злочини, вони були кваліфіковані як загальнокримінальні злочини за статтями, наприклад, 146 (викрадення на відміну від насильницького зникнення під час збройного конфлікту), 115 (вбивство на відміну від умисного вбивства), 127 (катування), 260 (участь у незаконному збройному формуванні) КК України у зв'язку зі збройним конфліктом на сході України. За територіальним принципом, це стало віданням Головного управління Національної поліції в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, Головного управління Національної поліції в Донецькій області та Головного управління Національної поліції в Луганській області, а також їхніх територіальних підрозділів[320]. Восени 2021 року у складі Головного слідчого управління НПУ було створено окреме управління організації розслідування злочинів, вчинених в умовах збройного конфлікту.

Вже після широкомасштабного вторгнення РФ на територію України, викликом для Головного слідчого управління НПУ стала організація роботи управлінь у регіонах для належної фіксації наслідків війни на території України[321]. На рівні Головного слідчого управління НПУ, під координацією управління організації розслідування злочинів, вчинених в умовах збройного конфлікту, було створено спеціальну групу з документування злочинів РФ та Республіки Білорусь на території України, до складу якої увійшли також працівники Департаменту кіберполіції НПУ, Департаменту стратегічних розслідувань НПУ, Департаменту патрульної поліції, Департаменту карного розшуку НПУ, Департаменту кримінального аналізу НПУ, Департаменту захисту інтересів суспільства і держави НПУ[322]. Серед завдань групи — збір та фіксація доказів вчинення найтяжчих міжнародних злочинів не тільки для національних кримінальних проваджень, але і для міжнародних інстанцій, здійснення досудового розслідування, а також пошук державних активів РФ[323].

Через те, що практично всі області у різній мірі охоплені чи бойовими діями, чи ракетними ударами — питання про спеціалізацію органів поліції щодо правопорушень, вчинених в умовах збройного конфлікту, не ставиться. Але на виконання рішення координаційної наради правоохоронних органів під головуванням Генерального прокурора було створено не тільки територіальні підрозділи на рівні органів прокуратури, а і відповідні відділи у 12 обласних слідчих управліннях, які найбільше постраждали від війни: Київському, м. Києві, Чернігівському, Сумському, Харківському, Луганському, Донецькому, Запорізькому, Херсонському, Дніпропетровському, Миколаївському, Одеському. Окремо також спеціалізований підрозділ функціонує в управлінні щодо Кримського півострову. Слідчі на регіональному рівні або залучаються до фіксації та розслідування ймовірних порушень законів та звичаїв війни безпосередньо на території власної області, або відправляються у відрядження до інших областей[324].

Після 24 лютого 2022 року слідчі Національної поліції України перейняли на себе більшу частину навантаження органів безпеки з фіксації та розслідування найтяжчих міжнародних злочинів. Приблизно 90 % від усіх зареєстрованих проваджень за цими фактами залишаються саме на органах НПУ, хоча згідно з КПК України вони й не мають такої підслідності[325]. За погодженням між органами досудового розслідування та органами прокуратури, слідчі НПУ проводять розслідування таких фактів, які кваліфікуються за статтею 438 КК України, як:

• умисні вбивства; 
• обставини масових поховань;
• сексуальне насильство;
• жорстоке поводження із цивільним населенням;
• обставини функціонування місць масового утримання цивільного населення, жорстокого поводження із ним;
• безвісного зникнення на окупованих територіях;
• незаконного позбавлення волі;
• розграбування майна;
• напади на цивільні об’єкти (крім тих, що віднесені до пріоритетів СБУ).

Враховуючи ці фактори, їхню роботу можна охарактеризувати таким чином:

• Органи поліції залишаються першими, хто прибуває на місце подій — крім необхідності забезпечувати безпеку на місцях, слідчі та оперативні підрозділи НПУ були змушені оглядати місця вчинення кримінальних правопорушень, навіть якщо такі діяння не охоплюються їхньою підслідністю[326]. Саме органи НПУ збирають докази на місцях обстрілів та інших наслідків збройного конфлікту[327]. Поряд з оперативним реагуванням на вчинені правопорушення, НПУ відповідальна за гарячу лінію «102», за якою будь-хто може повідомити про вчинення злочину та очікувати на патрульну службу.‍
• Кримінальні провадження щодо наслідків збройного конфлікту на території України знаходяться за межами підслідності НПУ — попередня правова кваліфікація подій на території України здійснюється як злочинів проти основ національної безпеки чи злочинів проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку[328]. Ці категорії кримінальних правопорушень належать до виключної підслідності СБУ, але слідчі поліції продовжують їх фіксувати та реєструвати відповідні кримінальні провадження.‍
• Робота на звільнених територіях від контролю РФ потребує залучення значних ресурсів — як показала практика, масштаби територій, які звільняються внаслідок бойових дій потребують одночасного залучення великої кількості слідчих[329]. Зважаючи на високий ризик втрати доказів на місцях вчинення злочинів, відпрацювання територій здійснюється групами слідчих одночасно у декількох місцях[330]. Крім того, специфіка порушень законів та звичаїв війни потребує залучення експертів та спеціалістів різних галузей знань для відібрання зразків та роботи з речовими доказами[331]. Паралельно з цим, звільнені території залишаються небезпечними для роботи через їхнє замінування, що часто обмежує доступ слідчих та оперативних працівників до місць вчинення злочинів[332].‍
• Слідчі потребують спеціалізованого навчання щодо міжнародних стандартів фіксації та розслідування найтяжчих міжнародних злочинів — враховуючи значну кількість слідчих НПУ, які залучаються до розслідування найтяжчих міжнародних злочинів, та специфіку їхнього дослідження, запит на проведення навчання з міжнародного гуманітарного права та міжнародного кримінального права залишається надзвичайно високим. Недосконалість національного законодавства змушує органи НПУ напрацьовувати практичні рішення для роботи з електронними доказами, збору інформації від свідків, а також аналізу відомостей щодо ймовірних виконавців злочинів[333]. Крім того, не зважаючи на досвід роботи слідчих з насильницькими злочинами, розслідування найтяжчих міжнародних злочинів потребує врахування специфіки норм міжнародного права для того, щоб зібрані докази могли бути релевантними не тільки для національного правосуддя, а й для міжнародних механізмів.‍
• Навантаження на органи НПУ включає не тільки здійснення досудового розслідування, а й забезпечення правопорядку — поряд з викликами, які постають перед органами НПУ через розслідування найтяжчих міжнародних злочинів, на них залишається виконання інших функцій[334]. Зокрема, до сфери відання НПУ відносяться загальнокримінальні злочини, які вчиняються і в умовах збройного конфлікту, а також забезпечення правопорядку на підвідомчих їм територіях[335]. Завдяки цьому навантаження на НПУ збільшується у рази, порівняно з іншими органами досудового розслідування, особливо на звільнених від контролю РФ територіях[336].

В якості акумуляції власного досвіду розслідування фактів найтяжчих міжнародних злочинів та визначення загального напрямку розвитку у цій сфері Національна поліція України презентувала власну стратегію управління розслідуванням міжнародних злочинів, скоєних в контексті збройного конфлікту[337]. Розроблений документ робить акцент на ідентифікованих викликах у роботі слідчих. Крім зазначених вище, сам орган також вказує на негативний вплив нездорової конкуренції між інституціями (наприклад, небажання ділитися напрацьованою інформацією задля спільного результату), недосконалу координацію, взаємодію і пріоритезацію у процесі розслідування. Поряд з цим, реалізація таких ініціатив та напрацювань напряму залежить від запровадження підслідності для слідчих поліції розслідувати найтяжчі міжнародні злочини та відповідних змін до законодавства.

Державне бюро розслідувань

Після свого створення Державне бюро розслідувань замінило підслідність органів прокуратури. Фактично, орган почав повноцінно функціонувати з 27 листопада 2018 року[338], а рівно за рік, відповідно до пункту 1 Перехідних положень КПК України[339], органи прокуратури втратили можливість проводити розслідування та мати у штаті слідчих.

Згідно з вимогами статті 216 КПК України, підслідність Державного бюро розслідувань стосується злочинів, вчинених спеціальними суб’єктами: представниками публічної та державної служби, антикорупційних органів; а також злочинів проти встановленого порядку несення військової служби (військових злочинів) за розділом ХІХ Кримінального кодексу України[340]. З однієї сторони підслідність ДБР не робить прив’язки до найтяжчих міжнародних злочинів та розслідування таких фактів. Але з іншої сторони, на практиці виникає питання щодо дослідження випадків ймовірного вчинення цих злочинів українськими військовослужбовцями. Особливо враховуючи те, що частина порушень законів та звичаїв війни, які потенційно можуть бути вчинені українською стороною[341], закріплені у розділі ХІХ КК України: стаття 426 «Бездіяльність військової влади», стаття 432 «Мародерство», стаття 433 «Насильство над населенням у районі воєнних дій», стаття 434 «Погане поводження з військовополоненими», стаття 435 «Незаконне використання символіки Червоного Хреста, Червоного Півмісяця, Червоного Кристала та зловживання нею»[342].

У квітні 2022 року органи ДБР також відреагували на наслідки широкомасштабного вторгнення РФ на територію України. У штаті Головного слідчого управління було створено окремий підрозділ з досудового розслідування військових правопорушень, правопорушень проти миру, безпеки людства, а також міжнародного правопорядку, вчинених внаслідок ведення Російською Федерацією, із залученням представників інших країн, агресивної війни проти України[343]. Слідчі цього управління залучались до документування наслідків війни на території Київської, Сумської та Чернігівської областей[344]. Судячи з публічних заяв керівництва ДБР, подібний формат роботи став можливий у межах міжвідомчої слідчої групи спільно з іншими органами досудового розслідування[345]. На практиці провадження передавались у порядку статті 36 КПК України на короткий період часу, але в результаті все одно були повернуті для розслідування СБУ.

В міру активізації роботи слідчих ДБР у звільнених регіонах, пріоритет їхньої діяльності у кримінальних провадженнях сфокусувався на дослідженні дій посадових осіб різного рівня, їхній можливій співпраці з російською стороною[346] й у цьому контексті — ймовірних фактів порушення законів та звичаїв війни[347]. Найтяжчі міжнародні злочини залишаються поза спеціалізацією органів ДБР та є поодинокими, у порівнянні з іншими фактами кримінальних правопорушень. З цього можна зробити висновок, що органи прокуратури не досить покладаються на додатковий слідчий ресурс у вигляді органів ДБР, залишаючи їх осторонь процесів.

Загалом, людські ресурси Державного бюро розслідувань є найменшими у порівнянні з органами Національної поліції України та Служби безпеки України. Гранична чисельність штату працівників ДБР, відповідно до статті 9 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», становить 1600 осіб[348]. На фоні дискусій щодо можливої реформи органів СБУ та передачу підслідності кримінальних проваджень щодо злочинів проти основ національної безпеки та найтяжчих міжнародних злочинів до ДБР, перше питання, яке виникає — чи достатньо такої кількості працівників ДБР для того, щоб впоратись зі значним навантаженням роботи з наслідками війни. Якщо на законодавчому рівні буде прийнято цю реформу, то слідом за нею необхідно буде в оперативному порядку розв‘язувати питання про зміну внутрішньої структури органів ДБР та розширення штатної чисельності слідчих.

Інші органи досудового розслідування

Специфіка роботи інших органів досудового розслідування за КПК України прямо не стосується найтяжчих міжнародних злочинів. Але окремі аспекти їхньої роботи пов’язані з дослідженням наслідків війни на території України після 24 лютого 2022 року.‍

Національне антикорупційне бюро є частиною системи антикорупційних органів[349], тому його підслідність стосується корупційних правопорушень, вчинених суб’єктами владних повноважень[350]. Після повномасштабного вторгнення РФ на територію України, детективи НАБУ також збирали докази наслідків збройного конфлікту на території України, зокрема проводили огляди відкритих джерел та фіксували інформацію. За офіційними повідомленнями НАБУ, детективи органу долучались також до здійснення досудового розслідування порушень законів та звичаїв війни на території Київської області[351]. 

Поряд з цим, діяльність НАБУ також тісно пов’язана з розшуком та арештом активів Російської Федерації у межах Task Force — Міжвідомчої робочої групи з питань притягнення до відповідальності винних в агресії щодо України осіб, розшуку, арешту та подальшої конфіскації їхніх активів[352]. Її робота — аналіз активів як приватних суб’єктів, так і юридичних осіб для виявлення бенефіціарів у РФ. Також здійснюється їхня перевірка на причетність до посягання на територіальну цілісність України у межах так званого «магістрального провадження» за фактом широкомасштабного вторгнення РФ на територію України. За публічними повідомленнями результати діяльності цієї робочої групи можуть розглядатись як джерело компенсацій за спричинені наслідки діями РФ на території України. Але вже у 2023 році активність Task Force стала не такою помітною. Скоріш за все, це обумовлено великою кількістю проблем як на рівні законодавства, так і на рівні політичних дискусій, які пов’язані з процесом арешту активів РФ. Водночас Вищий антикорупційний суд України вже розглядає провадження про стягнення активів та виносить відповідні рішення[353].

Відносно новим правоохоронним органом у системі України є Бюро економічної безпеки[354]. Його підслідність пов’язана з так званими «економічними злочинами»[355] та є досить далекою від дослідження наслідків збройного конфлікту на території України. Не дивлячись на це, слідчі БЕБ також долучаються до роботи з пошуку та арешту активів РФ у межах Task Force[356]. 

Роль НАБУ та БЕБ у частині дослідження наслідків війни на території України пов’язана з аналізом економічних умов роботи російських та білоруських суб’єктів на території України. До цього часу тривають дискусії щодо правового регулювання підстав для арешту їхнього майна та його подальшого стягнення. Також обговорюється можливість створення механізмів на рівні законодавства, які дозволять використовувати їх ресурси як фонд для компенсацій завданої збройним конфліктом шкоди.

‍Органи досудового розслідування України залишаються під час війни тими суб’єктами, на яких покладається обов’язок реагувати й фіксувати вчинені порушення. Від якості та ефективності їхньої роботи залежить зміст та масштаб зібраних доказів найтяжчих міжнародних злочинів, які стають основою для подальших процесів правосуддя. Кожен правоохоронний орган має власні виклики з цих задач, але їхня спільна робота потребує координації. Враховуючи те, що жодний орган досудового розслідування не може самостійно впоратись із дослідженням наслідків збройного конфлікту на території України, розподіл їхніх ресурсів залежить від рішень процесуальних керівників у кримінальних провадженнях. Крім того, норми КПК України, які закріплюють правила підслідності, вимагають змін, які дозволять врегулювати процесуальні колізії та нададуть можливість уникнути залежності у таких розслідуваннях від СБУ та самостійно здійснювати розслідування. Але головною проблемою для кожного правоохоронного органу залишається підвищення кваліфікації та компетенції слідчих — їхнє навчання та ефективне застосування стандартів міжнародного гуманітарного та міжнародного кримінального права.